Experten warnen vor Überregulierung bei EU-Sanktionen

Berlin 17.12.2025

– Die Sachverständigen haben für das Gesetz zur Anpassung von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union (21/2508) eine praxistaugliche, verhältnismäßige und rechtssichere nationale Umsetzung gefordert. In einer Öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie am Mittwochmorgen verwiesen die Experten zwar auf die dafür notwendigen Änderungen im Außenwirtschaftsgesetz (AWG), doch sollten dabei vor allem die Belange von kleinen und mittelständischen Unternehmen berücksichtigt werden.

Hintergrund ist die EU-Richtlinie zur Definition von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union (2024/1226). Seit Inkrafttreten am 19. Mai 2024 gelten für alle EU-Mitgliedstaaten gleiche Mindeststandards für die Definition und Verfolgbarkeit von Verstößen gegen EU-Sanktionen. Damit werden neue Mindeststandards innerhalb der EU gesetzt, die bestimmte Sanktionsverstöße als Straftaten definieren. Für Unternehmen ist ein Mindesthöchstmaß für Geldbußen vorgesehen, das sich entweder am weltweiten Jahresumsatz (ein beziehungsweise fünf Prozent) oder an konkreten Geldbeträgen von acht beziehungsweise 40 Millionen Euro je nach Art des zugrundeliegenden Verstoßes orientiert. Die Harmonisierung wurde notwendig, da Sanktionsverstöße EU-weit bislang völlig unterschiedlich geahndet wurden: So waren in Mitgliedstaaten Sanktionsverstöße teilweise nur als Ordnungswidrigkeiten oder nur als Straftaten sanktionierbar, oder es variierte etwa das Höchstmaß für Unternehmensgeldbußen in den Mitgliedstaaten zwischen 133.000 Euro und 37,5 Millionen Euro. Die Mitgliedstaaten waren aufgefordert, die Richtlinie 2024/1226 bis zum 20. Mai 2025 in nationales Recht umzusetzen. Aufgrund des Regierungswechsels in Deutschland ist das bislang noch nicht erfolgt und wird nun nachgeholt.

Der Schwerpunkt des Entwurfs der Bundesregierung für das „Gesetz zur Anpassung von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union“ liegt in der Novellierung des Außenwirtschaftsgesetzes. Im Grunde können künftig nahezu alle Verstöße gegen EU-Sanktionen zumindest strafrechtliche Ermittlungen auslösen. Im Kern betrifft das eine Änderung der zentralen Straf- und Ordnungswidrigkeitsnormen von Paragraf 18 und 19 Außenwirtschaftsgesetz sowie Paragraf 82 Außenwirtschaftsverordnung. Die Änderung sieht insbesondere vor, dass zahlreiche Verstöße, die bislang lediglich als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden können, bei vorsätzlichen Verstößen künftig zwingend strafbewehrt sind. Dies betrifft – im Einklang mit den Richtlinienvorgaben – insbesondere Verstöße gegen bestimmte Transaktions- und Finanzdienstleistungsverbote. Über die Richtlinienvorgaben hinaus soll dies aber auch verschiedene Investitionsverbote betreffen.

Eine wichtige Neuerung soll für Verstöße beim Handel mit Dual-Use-Gütern gelten – also dem Handel mit Gütern, die sowohl zivil als auch militärisch verwendet werden können. Hier soll künftig bereits Leichtfertigkeit für eine mögliche Strafbarkeit genügen. Diese Verschiebung würde die strafrechtlichen Risiken etwa für Unternehmen, die solche Güter ex- oder importieren, aber auch für Logistikunternehmen erhöhen.

Für juristische Personen und Personenvereinigungen enthält der Entwurf eine weitere Verschärfung: Das gesetzliche Höchstmaß einer Unternehmensgeldbuße soll bei zugrundeliegenden Sanktionsstraftaten von Leitungspersonen von derzeit zehn Millionen Euro auf 40 Millionen Euro angehoben werden. Damit bliebe die Bußgeldhöhe zwar pauschal – Deutschland würde die Richtlinienoption zur Umsatzbezogenheit der Geldbuße nicht nutzen -, das Höchstmaß stiege aber auf ein Vierfaches.

Auch Verstöße gegen die Meldepflicht sollen strenger geahndet werden. Bislang stellen selbst vorsätzliche Meldepflichtverstöße nur Ordnungswidrigkeiten dar, die im Höchstmaß zu einer Geldbuße von bis zu 30.000 Euro führen können. Nach dem Entwurf soll ein vorsätzlicher Verstoß nun zu einer Straftat hochgestuft werden, wenn es um Informationen über eingefrorene Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen geht, die in Ausübung einer Berufspflicht erlangt wurden. Künftig könnte beispielsweise für jede Person, die im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit Informationen zu Verstößen gegen Verfügungsverbote oder sonst Informationen zu eingefrorenen Vermögenswerten in der EU erlangt – Jedermannspflicht – ein Strafbarkeitsrisiko bestehen, wenn diese Informationen nicht rechtzeitig an die Sanktionsbehörden gemeldet werden.

In der Experten-Anhörung riet Katharina Neckel von der Deutschen Industrie- und Handelskammer (DIHK) von der Einführung einer teilweisen Strafbewehrung der Jedermannspflicht dringend ab. „Eine solche könnte die Arbeit und die Integrität der IHK-Organisation vor große Herausforderungen stellen und den bereits bestehenden Pflichtenkonflikt erweitern“, sagte sie. Sollte der Gesetzgeber an der Strafbewehrung festhalten, empfiehlt Neckel „im Interesse der Außenwirtschaftsförderung dringend eine Ausnahme für die Tätigkeit der IHKs“.

Miye Kohlhase vom Bundesverband deutscher Banken (Bankenverband) verwies auf die Gefahr, die vor allem Mitarbeiter von Banken und Sparkasse treffe. „Konkret sehen wir die angedachte Streichung der Umsetzungsfrist in Paragraf 18 Absatz 11 AWG sehr kritisch und plädieren dafür, diese beizubehalten, wie auch den entsprechenden persönlichen Strafausschließungsgrund“, sagte sie. Zudem warb Kohlhase für die Beibehaltung der umfassenden strafbefreienden Selbstanzeige in Paragraf 18 Absatz 3 AWG. Zudem mahnte sie an, dass die Umsetzung von Sanktionen Zeit benötige und dass niemand wegen einer Handlung bestraft werden solle, die ihm unmöglich sei.

Dem schloss sich Matthias Krämer vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) an. Auch er verwies auf die Problematik, dass einzelne Mitarbeiter von Firmen, vor allem aus dem Mittelstand, ungewollt in Straftaten verwickelt würden, weil nicht jedes mittelständische Unternehmen über Rechtsabteilungen verfüge, die auf Außenrecht spezialisiert seien. Zudem gebe es bei Behörden „wie den zuständigen Zollbehörden immer wieder unterschiedlicher Auffassungen“, das sollte im weiteren Gesetzgebungsverfahren bedacht werden.

Professor Till Patrik Holterhus, Staats- und Verwaltungsrechtler an der Universität Lüneburg, kritisierte einen anderen Aspekt des Gesetzes. Nach Vorstellung des Bundeswirtschaftsministeriums soll im AWG eine Treuhandvorschrift eingeführt werden. Damit werde es möglich, „Unternehmen, die sich auf einer Sanktionsliste befinden, unter Treuhand zu stellen und so dem Sanktionsregime zu entziehen“, sagte Holterhus. Diese Regel solle vor allem Unternehmen aus dem Energiebereich helfen. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive werfe diese Überlegung jedoch „eine Reihe von Fragen auf“.